L’8 luglio dalle ore 15 alle ore 17 si terrà a Roma, presso l’aula dell’Ordine degli avvocati di Roma, sita nel palazzo della Corte di Cassazione in piazza Cavour, il convegno inerente gli argomenti di cui in epigrafe, organizzato dall’Ordine degli Avvocati di Roma, in collaborazione con ALU, European Consumers e l’associazione Studi e Salute della d.ssa Loretta Bolgan.
L’approvazione del nuovo regolamento europeo sulle Nuove tecniche genomiche, avvenuta dal Parlamento Europeo il 17 giugno u.s., richiede una divulgazione informativa immediata a tutti, produttori e consumatori, dei suoi contenuti e l’indicazione delle sue profonde criticità.
Vi sono, infatti, dei nuovi profili di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale derivanti dall’introduzione del nuovo regime europeo sulle Nuove Tecniche Genomiche (NGT) e delle gravissime criticità sistemiche, rilevanti ai fini dell’interpretazione e dell’applicazione del diritto civile italiano.
I. Premessa
Il nuovo regolamento europeo introduce una distinzione fondamentale:
- NGT-1: organismi vegetali considerati equivalenti alle varietà ottenibili mediante selezione convenzionale; non è prevista etichettatura del prodotto finale destinato al consumatore, salvo per sementi e materiale di propagazione;
- NGT-2: organismi soggetti al regime OGM tradizionale, con autorizzazione preventiva, tracciabilità ed etichettatura obbligatorie.
La scelta normativa comporta una significativa riduzione degli obblighi informativi e di controllo per una vasta categoria di prodotti geneticamente modificati mediante genome editing.
Tale assetto genera nuove aree di rischio giuridico non ancora compiutamente disciplinate.
II. Responsabilità contrattuale verso gli acquirenti professionali
A. Vendita di sementi NGT-1
Il produttore o distributore di sementi potrebbe essere chiamato a rispondere ex artt. 1218 e 1490 c.c. qualora:
- le caratteristiche genetiche dichiarate non siano presenti;
- le rese produttive promesse non siano raggiunte;
- la varietà manifesti effetti indesiderati non comunicati;
- emergano limitazioni brevettuali non adeguatamente rappresentate.
Particolarmente rilevante appare il tema dell’affidamento contrattuale.
Il regolamento prevede obblighi di trasparenza sui brevetti e banche dati pubbliche relative alle NGT-1.
Ne consegue che:
- informazioni incomplete sui diritti di proprietà industriale;
- limitazioni all’uso della semente;
- restrizioni alla risemina;
potrebbero integrare responsabilità precontrattuale o contrattuale.
B. Contratti di filiera agroalimentare
Il problema più delicato riguarda le filiere:
- biologiche;
- DOP;
- IGP;
- “OGM free”.
Poiché il prodotto finale NGT-1 non sarà generalmente etichettato come tale, l’acquirente professionale potrebbe sostenere:
- errore essenziale sulle caratteristiche del bene;
- violazione degli obblighi informativi;
- inadempimento contrattuale.
L’assenza di etichettatura al consumatore finale aumenta il rischio di contenzioso tra operatori economici.
III. Responsabilità verso il consumatore finale
A. Difetto di informazione
La criticità principale deriva dalla circostanza che molti prodotti derivati da NGT-1 potranno essere commercializzati senza indicazione specifica al consumatore finale.
Potrebbero sorgere azioni fondate su:
- artt. 20-27 del Codice del Consumo;
- pratiche commerciali ingannevoli;
- omissioni informative rilevanti.
La questione sarà particolarmente sensibile nei casi in cui:
- il consumatore scelga prodotti per ragioni etiche;
- vi siano convinzioni religiose;
- siano perseguiti criteri di acquisto “non biotech”.
B. Consenso informato economico
Si prospetta una nuova categoria di controversie.
In via analoga al tema del consenso sanitario si può ipotizzare una categoria inedita oggi: quella del “consenso economico informato”.
L’acquirente potrebbe sostenere:
se avessi saputo che il prodotto derivava da NGT non lo avrei acquistato.
La giurisprudenza italiana dovrà valutare:
- se tale informazione sia essenziale;
- se l’omissione sia causalmente rilevante;
- se esista un danno patrimoniale o non patrimoniale risarcibile.
IV. Responsabilità extracontrattuale
A. Contaminazione genetica delle colture
La maggiore criticità pratica riguarda la coesistenza tra:
- colture NGT;
- colture convenzionali;
- colture biologiche.
Per le NGT-2 il regolamento consente misure di coesistenza e tracciabilità.
Per le NGT-1 il problema è più complesso.
Potrebbero verificarsi:
- impollinazioni indesiderate;
- commistioni nelle filiere;
- perdita di certificazioni biologiche;
- perdita di valore commerciale.
In tali ipotesi potrebbero trovare applicazione:
- art. 2043 c.c.;
- art. 2050 c.c. (attività pericolosa);
- art. 2051 c.c. in determinate fattispecie.
B. Danno ambientale
Qualora emergessero nel tempo effetti inattesi:
- diffusione incontrollata di caratteri genetici;
- alterazione della biodiversità;
- effetti sugli ecosistemi,
potrebbero sorgere:
- responsabilità civile;
- responsabilità amministrativa;
- azioni di risarcimento da parte di enti territoriali.
Il punto critico consiste nel fatto che molte NGT-1 sono esentate da una valutazione del rischio paragonabile a quella prevista per gli OGM tradizionali.
V. Criticità in materia di causalità
A. Onere della prova
Il sistema processuale italiano impone normalmente al danneggiato la prova:
- del danno;
- della condotta;
- del nesso causale.
Nel contesto NGT tale prova può risultare estremamente difficile.
Sarà spesso necessario ricorrere a:
- analisi genetiche;
- perizie agronomiche;
- consulenze molecolari.
Ne deriva un possibile squilibrio processuale a favore dei produttori che potrà forse essere compensato solo prevendendo una presunzione di responsabilità aggravata, analoga a quella prevista per l’esercizio di attività pericolose: si potrebbe applicare analogicamente il trattamento oggi previsto per i dati sensibili ai quali si applica l’art. 2050 c.c. o quantomeno la disposizione di cui all’art. 2051 c.c. di responsabilità per le cose in custodia che si presume salvo il caso fortuito: giacchè il seme NGT è certamente una cosa, ed è onere dei produttori e utilizzatori vigilare sulle cose che ha in custodia e rispondere dei relativi danni alle persone, all’ambiente, alla biodiversità.
B. Tracciabilità ridotta
Poiché le NGT-1 non sono generalmente soggette al regime pieno di tracciabilità previsto per gli OGM tradizionali, l’individuazione dell’origine del danno può diventare problematica.
Questo potrebbe incidere:
- sulla prova del nesso causale;
- sull’individuazione del responsabile;
- sull’effettività della tutela risarcitoria.
VI. Responsabilità da prodotto difettoso
Un ulteriore profilo concerne la disciplina recepita dalla direttiva europea sulla responsabilità da prodotti difettosi.
Qualora una varietà NGT provochi:
- danni alla salute;
- danni a beni;
- perdite economiche conseguenti a difetti intrinseci,
il produttore quindi, per quanto accennato sopra, potrebbe essere esposto a responsabilità oggettiva.
Tuttavia, la qualificazione del “difetto” potrebbe risultare controversa quando il prodotto sia stato preventivamente qualificato dal legislatore come sostanzialmente equivalente alle varietà convenzionali.
VII. Brevetti e nuove forme di danno
Il regolamento introduce obblighi di trasparenza sui brevetti relativi alle NGT-1 e prevede ulteriori verifiche sugli effetti della brevettazione.
Possono emergere nuove controversie riguardanti:
- royalty non dichiarate;
- limitazioni all’uso delle sementi;
- dipendenza economica dell’agricoltore;
- abuso di posizione dominante.
In tali casi potrebbero concorrere:
- responsabilità civile;
- diritto della concorrenza;
- tutela contro pratiche commerciali scorrette.
VIII. Criticità manifeste
Dal punto di vista sistematico emergono cinque criticità principali.
1. Asimmetria informativa
Il consumatore finale può non essere in grado di distinguere un prodotto NGT-1 da uno convenzionale.
2. Difficoltà probatoria
L’assenza di piena tracciabilità rischia di rendere molto complessa l’individuazione del responsabile.
3. Incremento del contenzioso tra operatori
Le controversie più numerose potrebbero non nascere tra consumatori e produttori, bensì tra:
- agricoltori;
- sementieri;
- trasformatori;
- operatori biologici.
4. Tensione con il principio di precauzione
Alcuni Stati membri hanno espresso riserve sulla riduzione delle valutazioni preventive per le NGT-1, ritenendo che ciò possa entrare in tensione con il principio di precauzione.
5. Concentrazione del mercato
Il sistema dei brevetti potrebbe favorire la concentrazione del settore sementiero e aumentare la dipendenza economica degli agricoltori da pochi titolari di diritti industriali. Tale criticità è stata ampiamente discussa durante il processo legislativo europeo.
IX. Problematiche di giurisdizione e riparto delle competenze giurisdizionali
1. Impossibilità per il giudice nazionale di annullare il regolamento europeo
Il primo principio da richiamare è che il giudice italiano non ha il potere di dichiarare invalido o annullare un regolamento dell’Unione.
Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, il potere di dichiarare invalido un atto dell’Unione appartiene esclusivamente alla Corte stessa.
Ne consegue che:
- il giudice ordinario;
- il giudice amministrativo;
- la Corte costituzionale;
non possono disapplicare il regolamento NGT per asserita invalidità.
Qualora emerga un dubbio serio sulla validità del regolamento, il giudice nazionale dovrà eventualmente promuovere un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di giustizia.
2. Contenzioso civile tra privati
Le controversie relative a:
- vendita di sementi;
- responsabilità del produttore;
- danni da contaminazione;
- responsabilità da prodotto;
- perdita di certificazioni biologiche;
restano devolute alla giurisdizione ordinaria italiana.
Tuttavia il giudice civile potrebbe trovarsi nella necessità di interpretare direttamente il regolamento europeo.
Ad esempio:
- se una varietà sia effettivamente classificabile come NGT-1;
- se un obbligo informativo sia stato correttamente adempiuto;
- se un danno derivi da una violazione delle prescrizioni europee.
In tali casi il regolamento diventa parametro diretto di giudizio.
3. Problema della validità indiretta
Una delle criticità più rilevanti riguarda il fenomeno dell’invalidità indiretta.
Si immagini che:
- un consumatore agisca per danni;
- un agricoltore contesti la liceità di una commercializzazione;
- un’impresa invochi l’illegittimità delle esenzioni previste per le NGT-1.
Il giudice nazionale non può autonomamente concludere che il regolamento sia invalido.
Se la soluzione della controversia dipende dalla validità del regolamento, sorge l’obbligo di investire la Corte di giustizia.
Ciò può comportare un significativo allungamento dei tempi processuali.
4. Giurisdizione amministrativa e provvedimenti nazionali di attuazione
Un’altra criticità concerne gli atti adottati dalle autorità italiane.
Ad esempio:
- autorizzazioni;
- iscrizioni nei registri varietali;
- controlli fitosanitari;
- sanzioni amministrative.
In tali casi la controversia può ricadere nella giurisdizione amministrativa.
Tuttavia il giudice amministrativo si troverà frequentemente a dover verificare:
- la compatibilità dell’atto nazionale con il regolamento europeo;
- l’esatta interpretazione delle categorie NGT-1 e NGT-2.
Anche in questo caso potrà rendersi necessario un rinvio pregiudiziale.
5. Concorso tra giurisdizione civile e amministrativa
Potrebbero emergere situazioni particolarmente complesse.
Esempio:
- un’autorità pubblica autorizza la commercializzazione di una varietà NGT;
- successivamente un agricoltore lamenta un danno economico.
Si potrebbero instaurare:
- un giudizio amministrativo contro il provvedimento;
- un giudizio civile per il risarcimento.
Ciò aumenta il rischio di:
- conflitti di giudicati;
- duplicazione delle perizie;
- divergenze interpretative.
6. Problema della prova e accesso alle informazioni
Il nuovo regime potrebbe generare una difficoltà peculiare.
Qualora una coltura NGT-1 non sia soggetta agli stessi obblighi di tracciabilità previsti per gli OGM tradizionali, il danneggiato potrebbe incontrare notevoli ostacoli nell’individuazione:
- del produttore;
- dell’importatore;
- della specifica varietà coinvolta.
La questione assume anche una dimensione processuale.
Il diritto alla prova, garantito dagli artt. 24 e 111 della Costituzione e dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, potrebbe entrare in tensione con un sistema normativo che rende difficile l’identificazione della filiera responsabile.
7. Responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione
Un ulteriore profilo riguarda l’eventuale responsabilità dello Stato italiano.
Se le autorità nazionali:
- applicassero il regolamento in modo difforme;
- omettessero controlli obbligatori;
- adottassero misure incompatibili con il diritto dell’Unione;
potrebbero ricorrere i presupposti della responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia.
Si aprirebbe quindi un terzo livello di contenzioso:
- responsabilità dell’operatore economico;
- responsabilità dell’autorità nazionale;
- eventuale questione di validità del regolamento europeo.
8. Criticità costituzionali indirette
Pur non essendo sindacabile direttamente dalla Corte costituzionale italiana il contenuto del regolamento europeo, potrebbero emergere questioni concernenti:
- tutela della salute (art. 32 Cost.);
- tutela dell’ambiente (artt. 9 e 41 Cost.);
- libertà di iniziativa economica;
- diritto di difesa.
In tali casi il giudice italiano dovrà operare attraverso gli strumenti del dialogo tra corti:
- interpretazione conforme;
- rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia;
- eventuale coinvolgimento della Corte costituzionale nei limiti della giurisprudenza sui controlimiti.
In definitiva, la principale novità processuale del regime NGT non consiste nell’attribuzione di nuove competenze ai giudici italiani, bensì nell’aumento delle controversie “ibride”, nelle quali:
- il rapporto sostanziale è disciplinato dal diritto civile italiano;
- la regola tecnica deriva direttamente da un regolamento europeo;
- la validità della disciplina può essere sindacata soltanto dalla Corte di giustizia.
Ne deriva un’elevata probabilità di rinvii pregiudiziali ex art. 267 TFUE nei futuri contenziosi riguardanti classificazione delle NGT, obblighi informativi, tracciabilità, responsabilità da contaminazione e tutela dei consumatori
Conclusione
Per i produttori e consumatori, nonchè per il giudice italiano e per gli avvocati, il nodo centrale non sarà tanto la legittimità del regolamento europeo, quanto la gestione delle conseguenze civilistiche derivanti dalla riduzione degli obblighi di etichettatura e tracciabilità per le NGT-1. Le future controversie verteranno verosimilmente su tre assi principali:
- responsabilità da informazione incompleta;
- contaminazione e coesistenza tra filiere;
- difficoltà di prova del nesso causale e dell’identificazione del responsabile.
Si tratta di un settore nel quale l’interazione tra diritto civile, diritto alimentare, diritto dell’ambiente e diritto della proprietà industriale sarà particolarmente intensa nei prossimi anni.
ALU 